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再生资源回收利用行业“十四五”发展规划思考

发布时间:2020-06-28   来源:再生资源网   点击数:45437次

紧紧把握全球经济发展新形势,贯彻落实国家发展宏观战略,发挥区域和行业优势,科学研究和编制“十四五”发展规划,是当前国家部委、各级政府、大型企业和社会机构的头等大事。再生资源回收利用行业涉及再生资源的回收运输、分拣加工、绿色供应链等诸多环节,是循环经济、节能环保领域的重要内容。随着垃圾分类制度、“无废城市”建设在全国持续快速推进,科学规划“十四五”时期再生资源行业的发展成为行业面临且必须解决的问题。本文根据作者多年从业经验,在分析我国再生资源回收利用行业发展现状、存在问题的基础上,从行业发展思路和政策措施建议两个维度提出“十四五”发展建议。


行业发展现状

政策环境不断优化

第一,制度建设逐步完善。2018年9月,国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》,要求到2020年年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,还提出要建立与再生资源利用相协调的回收体系。商务部等五部委印发《再生资源回收体系建设中长期规划(2015—2020年)》,明确“十三五”时期我国再生资源回收体系建设目标、主要任务和重点工程,为再生资源回收行业的工作重点指明了方向。


第二,管理能力不断增强。国家相关部委发布《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》《关于进一步加强塑料污染治理的意见》《生产者责任延伸制度推行方案》,进一步强化对再生资源行业的管理,为全面推进回收利用体系建设工作提供了支撑。工业和信息化部印发了废钢铁、废橡胶、再生铜、再生铅、再生塑料等主要再生资源行业的技术规范和企业名单,对推动加工利用环节的规范化起到了重要作用。多家单位共发布了19项国家(行业、团体)行业相关标准,为再生资源回收站点、分拣中心、重点品类再生利用提供了依据。商务部取消再生资源经营备案证,进一步放宽和降低再生资源回收行业的准入门槛。


第三,示范带动持续推进。在前期商务部、国家发展改革委开展的再生资源回收体系建设试点城市、“城市矿产”示范基地的基础上,国家多部委持续开展相关示范工程。如商务部分别于2017—2019年开展了三批共计43家再生资源新型回收模式企业的评选;国家发展改革委、住房城乡建设部在全国评选出了50家资源循环利用基地[1];工业和信息化部组织确定了85项国家资源再生利用重大示范工程[2],进一步探索行业发展的新机制、新模式,引领行业向规范化、集约化、绿色化方向开展。


行业结构优化升级步伐加快


第一,再生资源回收量与回收总值均呈现增长势头。2014—2018年,我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池10大类别再生资源回收率大幅提高至75%左右,回收量稳步增长,由2014年的2.45亿吨增长到2018年的3.22亿吨,累计增长了31.7%(见图1)。2019年预计达到3.5亿吨,如果将2019年的回收量纳入统计,累计增长达到43%。回收总值除2015年受主要再生资源品种价格持续走低影响出现负增长外,总体保持增长势头,由2014年的6446.9亿元增长到2018年的8704.6亿元,累计增长了35.0%[3-7](见图2)。


第二,再生资源进口量受进口政策影响。2014—2017年,受海关总署打击“洋垃圾”走私专项行动等影响,我国废钢铁、废有色金属、废塑料和废纸4大类别再生资源进口量呈现稳中有降的态势。进入2018年,受《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》等政策执行的影响,4大类别再生资源进口量呈现断崖式下降,全年进口量仅为2241.3万吨,较近5年高点已减半[3-7]。


第三,再生资源中的新兴品种获得更多关注。一是低值可回收物。随着快递行业快速发展,以及全国多地开展生活垃圾分类减量工作,在投放过程中容易混入其他类别生活垃圾,单纯依靠市场调节难以有效回收处理的废玻璃类、废大件家具类、废旧纺织品类、低值废塑料类以及快递复合包装物等固体废物受到管理部门的更多重视,探索采用政府购买服务的方式推动社会力量参与回收处理。二是报废动力蓄电池。为应对新能源汽车迅猛发展造成的报废动力蓄电池数量急剧增长局面,工业和信息化部等7部委印发了《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》,以加强其回收利用管理;中国汽车技术研究中心牵头整车企业、动力电池生产企业、回收利用企业、科研机构、高等院校等成立了电动汽车动力蓄电池循环利用战略联盟。


第四,回收企业数量及从业人员规模逐步减少。根据中国再生资源回收利用协会2018年的调研数据,截至2017年年底,在国家市场监督管理总局登记注册的再生资源回收企业有11万家,同比减少约8%;再生资源进口加工企业比2015年减少200多家;各类再生资源回收站点、分拣中心近20万个,同比减少约15%;从业人员1200万人,同比减少约200万人。一方面,回收企业和从业人员的减少是适应国家产业和进口政策调整的结果,不规范的企业和回收人员数量减少;另一方面,正规企业的规范管理和技术装备升级所需的人力减少,也是该行业从劳动密集型转型的反映。“十三五”期间,行业从业人数和企业数量呈现逐渐减少的势头。


运营模式和管理手段不断提升


第一,基于“两网融合”的创新模式。自中央提出建立生活垃圾分类制度以来,各地再生资源企业纷纷介入生活垃圾分类减量领域,承担“两网融合”对接任务,开展生活垃圾分类回收。上海市、广东省广州市、浙江省杭州市、江苏省南京市、浙江省金华市、湖南省邵东县、河南省光山县等地的再生资源企业,根据当地情况已经初步形成各具特色的运营、盈利模式,再生资源回收网与生活垃圾清运网互相衔接的雏形已形成,如环卫回收一体化模式、传统再生资源企业跨界转型模式、环卫企业向后延伸打造垃圾全产业链模式、回收企业对接干垃圾分类回收模式、全产业链运营模式等。


第二,基于“互联网+回收”的创新模式。随着移动互联网技术的发展和普及,我国再生资源行业也涌现出一大批“互联网+回收”平台,如“虎哥回收”“爱回收”“易回收”“淘绿”“潮回收”“92回收”“搭把手”等,实现了线上线下相融合的方式;利用互联网、大数据等现代信息手段,搭建科学、高效的逆向物流体系;全面提升改造传统回收队伍的工作方式,利用手机APP、微信小程序和网站实现居民线上交投放与线下回收的深度融合,减少回收环节,降低回收成本[8]。


第三,借助“供应链+”规范行业税务监管流程。在行业税务合规管理的要求下,出现了向企业提供税务合规服务的“供应链+”管理平台,如北京“绿账本”,通过管理系统小程序进行实名认证、电子合同签订、业务管理、发票管理、支付管理、物流管理、财税服务等一系列操作与服务,不仅可以帮助交易双方降低沟通与交易成本,关键是还能为税务部门提供真实可靠的交易数据,便于税务部门的征收与监管。山东胶州“新再生网”,基于废纸等再生资源的数量、运输车辆信息、行驶信息、收货信息等在平台上留痕的考虑,便于税务部门确认真实发生的交易,为拿到发票提供佐证。其他还有山东莱西“莱月再生”等,为行业规范发展进行着探索。这类“供应链+”管理平台通过信息化手段加强再生资源采购、运输、销售等全链条的证据搜集,还原回收企业交易的真实性和票据资金流向,协助税务管理部门对企业经营业务进行监管确认,进而解决回收发票进项抵扣和成本认定问题,避免潜在的税务违规风险。


危废利用与处置成为行业新的增长点


再生资源回收利用行业不可避免要涉及危险废物,包括废油、废油漆桶、废铅酸蓄电池、废催化剂、废酸等诸多品种。之前由于受到相关处理与处置标准不完善、自身处置不规范等因素影响,对这部分再生资源的利用存在很大的环保风险。但随着国家逐渐完善相关管理规定,处置和利用门槛不断提高,这部分废弃物的价值开始逐步显现。据生态环境部固体废物与化学品管理技术中心数据显示,受2013年出台“两高”司法解释、2016年发布新版《国家危险废物名录》、“清废行动2018”及危废专项整治等政策影响,全国大、中城市危险废物产生量,各省(区、市)颁发的危险废物经营许可证数量、核准收集和利用处置能力均保持高速增长(见表1)。“十三五”期间,危险废物资源化利用与无害化处置异军突起,成为行业新的增长点。


经营方式依然以传统贸易为主


目前,我国再生资源回收行业仍以传统贸易为主,大致分为四个环节。一是个人拾荒者捡拾,包括进城务工的农民、部分环卫工人、保洁人员等,该类模式的回收成本趋近于零;二是小商贩走街串巷零散收购,通过价格手段从居民或拾荒者手中获取再生资源;三是拾荒者和小商贩将获取的再生资源销售给个体打包站,由打包站集中分拣整理、打包,有能力的打包站还会在进行简单加工后直接销售给利用废弃物企业;四是个体打包站或者废旧物资产生企业将集中的再生资源出售给规模回收企业,并经分类、打包等加工成为初级原料销往再生利用工厂。从构成情况看,前两类经营者占据了全行业从业人员的90%以上[14]。前两类经营者主要以进城务工的农民为主,受思想认识、意愿及个人能力所限,无法按税收征管统一要求办理税务登记、开具发票。在这种经营模式下,再生资源回收利用行业便出现了运营和管理“下游集中正规,上游分散混乱”的鲜明特点。



面临的主要问题

税收政策安排不合理抑制行业健康发展


目前,再生资源回收利用行业的税收政策是参照一般工业企业制定的,没有考虑到本行业前端收购90%为个体分散经营的特殊性的特点,导致规模再生资源回收企业没有进项发票,只能按照销售额全额缴纳13%的增值税,加上各种附加税总税负高达15%,再叠加所得税的影响,致使很多规模性回收企业面临生死存亡的困境。另外,国家税务新规(国家税务总局公告2018年第28号)对回收企业收购发票给予了限停,导致回收企业不能取得合法税前扣除凭证,由于成本无法认定,经营成本大幅提高,大型规范回收企业出于防范税务风险考虑,主动减少了回收量。例如,2018年我国废纸回收企业20强的经营量较2017年下降了34.27%,骨干龙头企业的废纸回收量大幅减少,行业集中度明显下降,个别行业龙头回收企业因涉税风险陷入发展困境[15]。


再生资源回收设施大量被拆除严重影响行业运行


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