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国家“十四五”生态环境政策改革重点与创新路径研究

发布时间:2020-07-22   来源:生态环境部环境规划院   点击数:12445308次

“十三五”时期,我国生态环境政策改革与创新加速,生态环境政策体系建设取得重大进展。“十四五”时期,需要继续深化生态环境保护政策改革与创新,推进生态环境治理体系和能力现代化。论文在对“十三五”时期生态环境政策进展分析研判的基础上,综合考虑“十四五”时期生态环境政策改革形势,提出了“十四五”生态环境政策改革思路与框架,建议“十四五”生态环境政策改革要抓好十大重点任务,包括结构调整、空间管控、质量管理、市场政策、治理格局、全球合作等六大重点领域的政策改革以及夯实严密法治、统一监管执法、提升执行能力、强化科技支撑等四项政策实施配套措施。

1生态环境政策改革基础与需求分析

党的十八大以来,我国生态环境政策取得显著进展,尤其是“十三五”时期,生态环境政策加速改革,基本建立了政策体系,为深入推进生态文明建设、建设美丽中国建设提供了重要动力机制。

1.1 “十三五”生态环境政策进展

“十三五”时期,初步形成了党政领导、质量管理、监管落责、市场参与、多元治理的生态环境政策体系,为顺利完成生态环境规划目标和打赢打好污染防治攻坚战提供了充分支撑与保障。

生态环境责任体系改革成效显著。新组建的生态环境部强化了政策规划标准制定、监测评估、监督执法、督察问责的“四统一”职责。中央生态环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究等政策相继出台实施,“党政同责、一岗双责”得以有效落实,形成了权责明确、各司其职、齐抓共管的“大环保”工作格局。省级以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革、生态环境保护综合行政执法改革稳步推进。

环境质量精细化管理政策体系初步形成。“水”“气”“土”污染防治相关法律及排放限值等相继修订,切实反映了环境质量改善现实要求。环境质量考核目标财政奖励政策初步建立。推进建立面向民生满意导向的生态环境质量评价机制,将公众环境满意度作为相关示范区建设、黑臭水体治理等重要评价指标。

“四大结构调整”政策推动绿色发展成效明显。坚决取缔“十小”,严控钢铁、水泥产能,各地“散乱污”企业清理整顿基本完成,截至2018年年底全国钢铁、煤炭分别化解落后过剩产能1.55亿吨、8.1亿吨。环保电价、火电超低排放电价补贴、北方地区清洁取暖补贴稳步推进,截至2018年全国实现超低排放的煤电机组约8.1亿千瓦。京津冀地区煤炭运输和铁矿石集疏港实现“公转铁”。

生态环境监管体系不断完善。积极推进排污许可改革,已发布63项相关规范标准,截至2018年年底累计完成18个行业3.9万多家企业排污许可证核发。建立“网格化”“双随机、一公开”等日常监管机制,2018年全国环境行政罚款共152.8亿元,是新环境保护法实施前2014年的4.8倍。随着流域控制单元、大气网格化、“三线一单”等工作的推进,生态环境空间管控政策从探索到实践都取得了积极进展。

生态环境市场经济机制基本建立。强化生态环境保护资金保障,2018年生态环境部参与管理的中央环保专项资金达到551亿元;各类绿色债券2016—2018年的总规模达6077.49亿元。环境保护税全面开征,“绿色信用”“绿色保险”日益发挥重要作用。排污交易权使用试点由点到面稳步推进,碳排放权交易试点继续深入。

生态环境多元治理格局初步形成。“机动式”“点穴式”“会战式”强化监督帮扶作为行政监管的一种探索形式,与中央环保督察构成了具有我国特色的环保督察体系,带动了全社会环保责任的落实。强化信息公开,推动企业主体责任落实,引导社会各方开展环保监督。发布《公民生态环境行为规范(试行)》,公众参与环保的意识与行动均有所提升。

1.2 “十四五”改革面临的挑战

我国生态环境质量持续好转,呈现稳中向好趋势,但成效并不稳固,生态文明建设“三期叠加”期需要政策改革提供长效机制,生态环境治理能力与治理体系现代化更需要政策改革来提供抓手,生态环境政策体系和长效机制仍存在短板与挑战,亟待在“十四五”时期通过改革与创新予以解决。

落实生态环境体制机制改革的配套政策有待完善[9]。环保垂直改革与综合执法改革的配套政策与机制尚未明确建立。部门间、不同层级间生态环保职责有待进一步明晰,流域监督管理局、区域环境督查局、派出机构与地方环境执法之间的分工、协调联动机制有待进一步完善。

环境质量管理政策体系仍不完善。污染排放管理政策与环境质量管理政策间衔接不足,固定源排污许可制度许可浓度与许可排放总量主要参考排放标准、总量指标,没有与环境质量目标及改善路径紧密衔接。

精细化生态环境监管执法尚未实现常态化。生态环境行政主导化倾向依然存在,自由裁量权规范不够,个别地方仍存在“一刀切”问题。人体健康、生态健康、环境风险等领域标准制定与监管仍处于起步阶段。

市场导向的生态环境经济政策效用尚未充分发挥。全社会环保投入力度仍然不足,与OECD国家相比差距明显;尚未建立起与地区发展权相匹配的生态补偿机制;绿色税制不健全,环境保护税和消费税调控、征收范围较窄,资源税收费标准过低,难以调控消费行为。

企业和社会生态环境治理作用有待进一步激发。企业环境信息披露、信用评价、联合惩戒机制不健全,违法成本低导致一些地方企业宁愿罚款也不愿参与环境治理;社会组织和公众参与的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制等有待探索实施。

1.3 “十四五”改革需求

“十四五”期间的生态环境保护改革与创新要在习近平生态文明思想的指引下,形成持久战与歼灭战相结合的生态环境保护态势,为建设美丽中国开好局、起好步,这就需要充分发挥好生态环境政策改革的关键作用。一是从推进体制改革落地、完善环境质量管理政策体系,强化环境风险防范和环境健康风险管理,建立更加科学合理的生态环境质量管理政策体系。二是强化政策的统筹实施、综合调控、协同治理机制,解决部门分割等原因造成的政策衔接不足、政策协同不强、政策优化决策不够等问题。三是更加突出政策调控差异化、管理精细化、决策科学化,实行差异化分级分类管理。四是需要充分发挥市场体系优化配置生态环境资源的基础作用,切实把市场主体的环境行为交由市场来调节,打通“两山”转化通道,构建调控经济体系全链条的生态环境经济政策体系。五是进一步推进政策手段的法制化建设,确保生态阈值和环境阈值不被突破,实行最严格的制度、最严密的法治,保障公民环境权,形成全社会动员格局。

2生态环境政策改革思路与框架

“十四五”时期环境政策改革与创新要全面贯彻落实习近平生态文明思想,通过深化生态环境政策改革来应对生态环境保护的“三期叠加”阶段面临的机遇和挑战,促进产业经济高质量发展和生态环境高水平保护,坚持“质量核心、体系优化”“正本溯源、标本兼治”“系统施策,综合治理”“空间管控、精细调控”“考评落责、多元共治”“两个大局、内外统筹”六项改革原则,通过强化系统管理、空间管控、结构调整、综合调控、协同治理、内外统筹,突出政策调控差异化、管理精细化、决策科学化。综合考虑“十四五”生态环境政策改革形势,基于问题导向和需求导向进行系统设计,政策体系框架包括结构调整、空间管控、质量管理、市场经济、多元治理、全球合作等六大政策领域以及夯实严密法治、监管执法、政策执行和科技创新四项保障支撑。改革与创新的目标是推进实现生态环境治理体系和能力现代化,形成美丽中国建设的长效政策机制。

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图1“十四五”生态环境政策改革框架

3“十四五”生态环境政策改革重点

3.1 深化绿色发展四大结构调整政策

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