再生资源回收利用 产能过度扩张带来重大风险

“十五五”时期（2026—2030年）是我国实现第二个百年奋斗目标第一阶段任务，也是迈向2035年基本实现现代化的关键时期。在这一特殊环境和使命下，各行业“十五五”规划编制工作的重要性不言而喻。再生资源行业“十五五”期间的发展，同样面临国内外宏观形势深刻变化、行业政策持续调整、战略定位重大变化等诸多机遇挑战。编制好再生资源行业“十五五”规划，对于在新质生产力带动下的再生资源行业实现高质量可持续发展，切实助力全社会实现绿色、低碳、循环发展、畅通资源循环利用链条，推动国民经济循环质量和水平持续提升具有重要战略意义。如何确保未来五年行业发展规划编制得科学、合理、有效、可达，要进行全面和深入的思考。

一、“十四五”时期再生资源行业发展总体回顾

（一）行业发展规模和质量稳步提升

2024年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废轮胎、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池（铅酸电池除外）十个品种再生资源回收总量约为4.03亿吨，与2023年相比增长3.5%。其中，废轮胎、报废机动车和废旧纺织品的回收量增幅最为明显，同比分别增加39.6%、64%和19.2%。国家发展改革委印发的《“十四五”循环经济发展规划》提出的到2025年，主要资源产出率比2020年提高约20%，单位GDP能源消耗、用水量比2020年分别降低13.5%、16%左右，废钢利用量达到3.2亿吨，废纸利用量达到6000万吨，再生有色金属产量达到2000万吨，其中再生铜、再生铝和再生铅产量分别达到400万吨、1150万吨、290万吨的发展指标，除废钢利用量受制于房地产行业调整以及钢厂生产形势影响未达到预期外，其他主要品种再生资源回收利用量基本可以达到预定目标。

数据来源：根据商务部及中国再生资源回收利用协会数据整理

（二）宏观政策支持力度不断加大

“十四五”期间，在生态文明战略、“双碳”目标指引下，我国持续出台支持绿色低碳循环发展的政策，推进资源节约集约利用，为再生资源回收利用行业的发展营造了良好的政策环境。2022年，党的二十大报告指出：“加快发展方式绿色转型。实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。”更加突出了再生资源对我国资源安全保障、可持续发展以及碳达峰碳中和具有重要的支撑作用。

2022年1月，国家发展改革委等部门印发《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》，提出到2025年废旧物资循环利用政策体系进一步完善，资源循环利用水平进一步提升，将行业发展重点进一步落实到再生资源体系建设上来。

2024年2月，国务院办公厅印发《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》；3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（以下简称“两新”行动），提出实施回收循环利用行动，完善废旧产品设备回收网络，推动资源高水平再生利用，明确本轮消费品以旧换新政策补贴方式、力度及资金来源，并明确要求再生资源行业实施“反向开票”。

此外，2021年，《资源综合利用产品和劳务增值税即征即退目录》（以下简称40号公告）中小规模纳税人实行3%简易征收等详细政策的出台，进一步提高了再生资源利用增值税退税比例，为企业降低了税负。

上述政策的出台为再生资源回收利用行业发展提供了新一轮政策契机，为行业进一步提质增效创造了广阔空间。

（三）行业发展地位显著提升

再生资源行业通过回收利用，将废弃物从分散到集中，再加工转化为资源，为制造业源源不断地提供原材料，为社会经济发展提供支撑，是稳定国民经济运行的基础产业。经过数十年的发展，再生资源回收利用行业发展取得了巨大成效，特别是我国全面禁止洋垃圾入境后，促使再生资源行业走向以国内回收为主要依托的转型发展路径，废钢、废纸、废塑料、废有色金属等传统品类再生资源国内回收量均明显提升。根据商务部数据和中国再生资源回收利用协会测算，2024年主要类别的再生资源回收总量将达到4.03亿吨，回收价值达1.41万亿元，较2006年累计增加483.77%，增长速度快于GDP的增长。可见，近年来我国再生资源回收利用行业发展迅猛，为我国绿色、低碳、循环转型发展起到了重要的推动作用。在产业规模不断扩大的同时，再生资源回收体系愈加完善，再生资源回收利用效率不断提升，产业链条和产业体系更加健全，行业地位不断提升，资源利用效率大幅提升，逐步实现高质量发展，资源利用能力显著增强。以2024年中国资源循环集团有限公司成立为标志，再生资源行业重要性日益凸显，再生资源已经成为我国工业生产的重要原料来源，对国家资源安全的支撑保障作用逐步增强。

（四）企业经营模式发生实质性转变

全国统一大市场的逐步建立，促使各地方税收洼地和财政奖励政策开始收紧或者逐步取消，以贸易为主的经营方式向以实体加工配送转变，包括工信部废钢铁、废塑料、废纸、废旧动力电池、废铜铝等技术规范企业数量不断增加。其中废钢铁加工配送规范企业批次、数量逐步提高，2023年资质企业经营数量已经占到废钢总量的60%以上，单纯依靠低税点开票的业务正在减少，实体加工数量大幅提高。以贵阳市城市环卫和再生资源回收的特许经营权的实施为标志，大型骨干企业开始成为城市固废处置和利用综合服务商，再生资源地位和作用正在由再生资源买卖业务向环境服务转变，行业的公益性和服务性发生实质转变。再生资源回收体系的关键节点分拣中心的建设已经开始纳入到城市公共基础设施建设体系当中来，由政府主导、或者由政府授权委托全国或者区域性大型骨干企业建设和运行。

二、行业发展的新态势与挑战

（一）需要进一步推动政策真正落地

“十四五”期间出台的一系列行业政策还需要采取有力措施，加快推动，落地见效。在推进重点领域任务落地中，需要制定工作指引、实施细则、工作方案等，开展专项行动，建立重点任务清单，形成高质量发展新机制，引导完善回收体系、加快分拣中心、加工利用园区等试点项目、重点项目尽快开工建设，加快先进技术研发示范推广应用，支持再生资源回收利用发展模式创新。

（二）部分领域“产能过度扩张”式增长带来重大经营风险

报废车机动车回收拆解、废旧动力电池回收利用等领域进入快速发展阶段，企业数量增加迅速，但市场需求增长较为平缓，产能问题隐忧凸显。以报废机动车拆解为例，2019年全国资质企业为755家，截止2024年年底资质企业数量已经达到1739家，产能增长幅度远高于报废机动车增速，造成了行业普遍吃不饱的情况；废旧动力电池回收面临同样问题，2023年回收61万吨，据不完全统计，目前已经注册的动力电池回收利用企业14.19万家，近八成注册于近三年之内，预计2024年注册量将达4.69万家。而动力电池回收利用方面，据中国电子节能技术协会电池回收利用委员会数据显示，2024年中国动力电池退役量全年预计55万吨左右，低于2023年的退役量59.4万吨；截至2024年底，我国废旧锂电池回收处理通过环评批复的湿法项目将超过520万吨。湿法冶金项目投产产能已经超过245万吨。短期来看产能过剩明显。部分领域出现的盲目投资、恶性竞争等问题，进而形成的产能过剩风险正在成为新的制约因素。受原材料市场价格上涨的影响，部分地方非理性地抬高动力电池回收价格，经营成本持续推高，如此持续下去回收企业资源紧张的问题会愈发严重。

（三）政策洼地逐步取消对经营模式产生重大影响

近年来，部分中西部地区为发展经济，对再生资源企业给予招商引资优惠政策，地方财政奖励比例较高，“税收洼地”由此形成，造成了再生资源产出、消耗使用、开票结算所在地相分离的业务生态。由于各地税局对再生资源回收“业务链条长”“地理跨度大”的理解和执法尺度不统一、不连贯，企业税务合规风险较大，也给用废企业的全国经营、统一管控带来困扰，企业自开收购发票情况还比较普遍。对于再生资源行业来说，由于行业“第一张票”所得税问题一直悬而未决，虽然有“反向开票”政策，但实施的情况并不普遍；部分地区符合“40号公告”条件的“简易计税”企业也无法顺利开出“第一张票”。随着全国统一大市场建设的逐步推进，以及相关的审计、税收工作要求日益严格，加之近期八部门联合打击涉税违法犯罪工作推进会的召开，将“税收洼地”作为重点查处对象，这可能会对再生资源企业经营的原有模式产生重大影响。

（四）回收体系建设支持力度仍需加强

回收体系基本环节建设不完善、不规范，现有产业规模偏小，大量无照无证网点集中在城市中心和城乡接合部，流动收购人员较多，且存在各种治安、安全隐患。回收网点空间分布不合理，中心城区及经济快速发展、人口迅速集聚地的网点扎堆，但人口偏少的农村及山区则无回收网点，再生资源回收率不高。分拣中心发展空间不足，规模化、集约化水平和循环利用程度相对滞后。现有分拣中心数量少，分拣、加工等环节自动化和机械化程度较低，经营模式简单粗放，设施和工作条件亟待改善。回收与加工利用环节不匹配，缺少下游加工利用企业。在回收、运输与储存及回收利用各个转运环节中存在协作配套不够，物流、商流、信息流不通畅。低值可回收物回收难，生活垃圾中具有一定循环利用价值的废玻璃、旧织物、废弃家具、废泡沫和低值废塑料等低值可回收物回收利用率较低，许多可以回收利用的再生资源都作填埋和焚烧处理，资源浪费和污染加重。从业人员素质普遍较低，没有经过专门培训，人员缺乏保障、工作环境差、居住不稳定，基本处于自发和无序状态，对城市管理产生一定负面影响。

（五）产废企业内部循环利用减少再生资源外溢