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【专家观点】我国机动车污染防治法律问题初探

发布时间:2022-06-22   来源:《法学杂志》2019年第11期“环境法治专题”   点击数:137829次

【专家观点】我国机动车污染防治法律问题初探

内容提要:机动车污染从根本上伴随着机动车及相关产业发展过程中的政府监管与市场失灵而产生,并日益成为我国大气污染的主要来源之一。目前,机动车污染防治法律体系虽已初具规模,但仍存在可操作性不足、缺乏对相关利益冲突的有效平衡、实施效益较低等较多不足。着眼于机动车污染防治问题的根本解决,应当在厘清“机动车产业发展与环境保护”“政府、企业和消费者”“油路车”等机动车污染防治各利害因素间关系的基础上,探索建立国家专门立法、区域协同立法、地方精细立法相结合的立法模式,加强机动车污染防治的法律制度供给。同时,建立起覆盖机动车污染防治油、路、车各环节的新型执法机制,填补我国机动车污染防治的执法监管空白。

关键词:机动车污染防治;环境保护;经济发展;协同治理;制度构建

作为近代机械制造蓬勃发展王冠上的明珠,机动车的发展在拉近距离的同时,也不断加速社会风险由技术风险向健康风险的转化,这种转化无疑给社会及其主体带来了物质与精神上双重的负面影响。据统计,2010-2017年,我国机动车保有量由2.1亿辆激增至3.1亿辆,同比增长47.6%,机动车污染物排放总量由4451.1万吨降低至4359.6万吨,同比下降2.09%。[1]但是,相较于燃煤污染、工业污染、扬尘污染等大气污染源治理力度不断增强,机动车污染正日益成为我国大气污染的主要来源之一,并引发诸多次生危害。其中,机动车排放的四种主要污染物是引发人体中枢神经损坏、大脑缺氧性伤害、呼吸道感染等疾病的重要诱因;机动车尾气中的氮气与氧气化合生成一氧化氮进而形成酸雨后将导致建筑物腐蚀与土壤损害,造成建筑物折旧与农作物减产;机动车污染防治引发的交通限行措施减少了商品与服务在市场中的流动频率,降低城市发展活力。目前,机动车产业的发展既面临“高速发展期”,又面临“矛盾增长期”,在带动经济增长的同时,加剧了与大气污染防治的矛盾。而机动车数量的增长引发大气质量恶化,并导致政府出台车辆限行措施,又激发了我国“第二台家庭用车”的消费市场,限行效果被快速增长的机动车数量所抵消,汽车增长、污染加剧与车辆限行之间的恶性循环正在我国轮翻上演,由机动车污染而产生的民生问题已经成为我们身处时代的民生困境。在现有科学技术、市场环境、管理水平等影响因素的制约下,机动车污染问题难以通过市场的自我调节实现质的突破。因此,加强机动车污染防治立法,建立机动车污染防治的有效应对机制,解决机动车污染防治中的执法瓶颈,理应成为我国破解机动车污染形势下民生困境的关键。

一、我国机动车污染防治的立法应对与现实阻滞

(一)我国机动车污染防治的立法嬗变

机动车污染防治作为大气污染防治立法的重要组成部分,起始于1987年《大气污染防治法》中有关机动车污染防治的原则性规定。1990年,原国家环保局联合公安部等部门发布的《汽车排气污染监督管理办法》成为我国汽车污染排放监管领域的首部专门性规定。1991年原国家环保局发布实施《大气污染防治法实施细则》,作出将机动车排气污染防治纳入行业质量管理的硬性规定,明确了相关主体法律责任。同年,《全国机动车尾气排放监测管理制度(暂行)》发布实施,对机动车尾气监测主体、各级监测机构具体职能、监测人员上岗要求等机动车尾气监测有关事项做出了初步规定。1995年《大气污染防治法》首次修订,针对机动车污染防治新增鼓励、支持生产和使用无铅汽油等相关规定。2000年《大气污染防治法》第二次修订,将机动车污染有关内容独立成节,并对机动车从生产到报废全过程所涉污染物排放作出全面规定。2009年原环境保护部针对机动车环保标志管理发布《机动车环保检验合格标志管理规定》。2013年商务部联合发改委、公安部发布《机动车强制报废标准规定》,规定了车辆强制报废的标准和措施,明确了实施强制报废的有关部门主体职能。2015年《大气污染防治法》第三次修订,增加对新生产机动车与在用机动车的检验、机动车检验机构、机动车污染相关信息公开、不合格机动车召回、城市人民政府根据大气状况划定限行区域等相关规定。2016年《节约能源法》第一次修正,规定了机动车能源使用过程中的燃料消耗限制标准,并鼓励老旧机动车的更新换代与财政补贴引导。2018年《环境保护税法》开始实施,针对机动车等流动性污染源暂时减免税款。2018年《大气污染防治法》修正,增加了对石油炼制企业和机动车燃油质量标准的规定,并赋予相关管理部门依据遥感等技术手段对行驶中机动车的排放状况进行监督抽测的权力。全面审视这一立法演进过程,我国机动车污染防治立法呈现如下鲜明特征和发展态势:

1.机动车污染防治在环境立法中的关注度不断提升。机动车污染防治立法在我国经历了从无到有、由原则至细化的过程,从1987年《大气污染防治法》中仅对机动车污染进行原则性规定到2018年《大气污染防治法》在第四章第三节以“机动车船等污染防治”专节的形式予以规定,体现了立法者对于机动车污染防治重要性认识的不断加深。同时,机动车污染防治法律法规、相关配套制度措施和实施标准的规制范围,也由车辆自身逐步拓展到油、路、车及其他方面污染物的综合治理,体现出立法者关于机动车污染防治立法的认识逐步走向全过程、全要素及系统性。

2.机动车污染防治立法理念不断革新。机动车关系着人民群众的正常出行与经济发展等方面的交流互通,仅设置禁止性条款并不符合现实矛盾的解决需要,机动车污染防治相关政策法律制度设置了越来越多的防止性、倡导性条款,机动车污染防治由以“治”为主发展为“防”“治”结合、预防为先,治理措施由单一的命令控制向发放新能源车辆财政补贴、新兴技术手段运用等综合措施并举发展。在环境权观念的促动下,立法机关的环境保护意识不断提升,机动车污染防治的立法理念实现了从保护人类私权益向实现对环境资源自身的保护为中心的方向转变。[2]预防措施的制度设计与实施路径由机动车污染防治各主体的单向运作模式演变为建立在分析机动车污染相关集体与个人的策略性行为、地方政府的政策创新及中央政府的政策调试等基础上的各主体多向互通模式。[3]

3.机动车污染防治罚则愈发富有刚性。对比分析历次修改的《大气污染防治法》的机动车污染法律责任:一是机动车污染的法律责任条款数量不断增加,从1987年《大气污染防治法》中未针对机动车污染专门设置法律责任增长至2018年《大气污染防治法》的9条;二是机动车污染的法律责任种类不断增加,从1987年《大气污染防治法》中将机动车污染法律责任同其他污染物法律责任以原则性条款的方式予以规定到2018年《大气污染防治法》中针对机动车污染防治在第109条第1款和第2款、第110条第1款等条款中设置“组合拳”式的罚则;三是机动车污染的阶梯式处罚设置不断增加,2018年《大气污染防治法》第109条到第112条阶梯式处罚设置,必将对机动车污染起到打击与保护、惩罚与预防的双重功效;四是2015年《大气污染防治法》针对机动车污染防治特点创设了多种身份罚则,例如,在第109条中设置“停止生产特定型号机动车”身份罚,在第110条中设置“没收销毁特定型号机动车”身份罚。[4]

(二)机动车污染防治法律实施的现实阻滞

由于法律在实施过程中极易对社会主体、运行规则、社会资源等要素产生依赖并继而受其干扰,因此法律能否在实施过程中遵循其应然之初衷,实现其实然之目的,使法律成为现实而非“神话”便成为检验我国机动车污染防治现行法律制度的重要标准。通过梳理机动车污染防治的立法进程,不难看出机动车污染防治立法通常与机动车发展形式、大气污染治理路径等存在紧密联系,对机动车污染防治法律实施评价还需结合现行机动车污染防治法律体系和机动车污染防治现状等因素进行综合考察与评价。

1.机动车污染防治法律的可操作性不足。我国的机动车污染防治法律原则性内容较多,规则性内容较少,各地区的机动车规模、产业结构、地理环境等因素不同容易导致上位法实施的可操作性大打折扣,很难匹配当前机动车污染防治需要。例如:《大气污染防治法》仅就机动车检测维护制度(I/M制度)规定了定期检测原则、检测维修机构应具备相应资格以及相关部门的监管义务,对于检测人员素质、检测维修标准和设备质量等重要事项未作具体规定。此外,尽管《大气污染防治法》为行政机关开展机动车污染防治执法提供了法律依据,但在具体工作中,各自的职责权限仍需进一步细化。例如,根据现行法律规定,基层生态环境部门是机动车污染防治的首要责任主体,交通、住建、公安等部门在必要时予以协同配合。但在具体实施过程中,“必要”如何界定,在哪些状态下由谁予以配合等一系列问题,均未在法律中予以明确,导致执法环节协同乏力,秩序混乱。

2.机动车污染防治法律缺乏对相关利益冲突的有效平衡。机动车污染防治关涉多方利益关系的协调与衡平:诸如机动车污染防治措施存在经济发展与环境保护、环境权与出行权等关系间矛盾;公众、车企等相关利益主体对制度设计过程的参与度较低,制度缺乏对公权力与私权利主体的博弈机制设计;消费者虽然存在于机动车污染防治的各利益冲突环节,但力量相对薄弱,很难在与政府、企业的利益博弈中成为优势。这种立法、执法过程中公众参与的不畅通、不充分,导致相关制度在实施过程中常常出现偏离立法目的等现实情境。尽管不同的法律实施方式可能实现基本相同的实施效果,但为此付出的代价以及获得的社会认同却不尽相同,而实现自愿遵从的最大化与国家强制的最小化无疑是最理想的法律制度设计方案。[5]

3.机动车污染防治法律的实施效益较低。从效益角度看,法律的实施效果评价应当综合考量执法和司法机关在制度实施过程中所投入的资源数量、案件处理结果是否使被保护法益得到最大程度的恢复以及侵害实施人是否受到相应处罚等多种因素。[6]具体到机动车污染防治法律实施,机动车污染防治工作虽获有效推进但部分问题仍未得到根本解决,体现在我国机动车污染成因的结构性问题突出,部分地区能源结构调整不到位、路网结构布局不科学、运输结构发展不合理;部分配套法规和标准制定工作滞后,机动车污染防治立法留有空白,机动车维修上路等多项标准有待制定;机动车污染和油品质量监管不到位,机动车数据、汽(柴)油、车用尿素等造假问题突出。[7]可见,尽管我国近年来在机动车污染防治各领域法治环节投入较大,但机动车污染防治的提升空间逐渐缩小,机动车污染防治的压力不断加大,诸多影响机动车污染防治法律实施效益不佳的问题仍亟待解决。

二、机动车污染防治中的主要矛盾关系辨析

机动车污染防治作为一项系统性综合治理工程存在着错综复杂的矛盾体系。其中,机动车产业发展与环境保护之间的矛盾关系是“经济发展与环境保护关系”在机动车污染防治领域的特殊性转化,属于主要矛盾;政府、企业和消费者分别代表着机动车污染防治首当考虑的不同利益,协调好其间关系,求得最大公约数,是有效开展机动车污染防治工作的前提;而实现“油—路—车”的全面统筹治理,是进一步强化机动车污染防治的标志与重要手段。因此,理顺各主要矛盾关系对机动车污染防治具有关键作用。

(一)机动车产业发展与环境保护之间的关系

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